国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见

国发〔2014〕25号

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。

　　（二）基本原则。

　　——坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。

　　——坚持以人为本、尊重群众意愿。尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。

　　——坚持因地制宜、区别对待。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。

　　——坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

　　（三）发展目标。进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　二、进一步调整户口迁移政策

　　（四）全面放开建制镇和小城市落户限制。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

　　（五）有序放开中等城市落户限制。在城区人口50万至100万的城市合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城市综合承载能力压力小的地方，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制；城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出具体规定，但对合法稳定住所（含租赁）不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。

　　（六）合理确定大城市落户条件。在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。

　　（七）严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

　　（八）有效解决户口迁移中的重点问题。认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。

　　三、创新人口管理

　　（九）建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

　　（十）建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。按照权责对等的原则，居住证持有人应当履行服兵役和参加民兵组织等国家和地方规定的公民义务。

　　（十一）健全人口信息管理制度。建立健全实际居住人口登记制度，加强和完善人口统计调查，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。

　　四、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益

　　（十二）完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

　　（十三）扩大基本公共服务覆盖面。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。完善就业失业登记管理制度，面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业。将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗卫生服务。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。

　　（十四）加强基本公共服务财力保障。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。深化税收制度改革，完善地方税体系。完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力。

　　五、切实加强组织领导

　　（十五）抓紧落实政策措施。进一步推进户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。各地区、各有关部门要充分认识户籍制度改革的重大意义，深刻把握城镇化进程的客观规律，进一步统一思想，加强领导，周密部署，敢于担当，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，切实落实户籍制度改革的各项政策措施，防止急于求成、运动式推进。各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布，加强社会监督。公安部、发展改革委、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、卫生计生委、法制办等部门要按照职能分工，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，完善法规，落实经费保障。公安部和发展改革委、人力资源社会保障部要会同有关部门对各地区实施户籍制度改革工作加强跟踪评估、督查指导。公安部和各地公安机关要加强户籍管理和居民身份证管理，严肃法纪，做好户籍制度改革的基础工作。

　　（十六）积极做好宣传引导。全面阐释适应中国特色新型城镇化发展、进一步推进户籍制度改革的重大意义，准确解读户籍制度改革及相关配套政策。大力宣传各地在解决农业转移人口及其他常住人口落户城镇、保障合法权益、提供基本公共服务等方面的好经验、好做法，合理引导社会预期，回应群众关切，凝聚各方共识，形成改革合力，为进一步推进户籍制度改革营造良好的社会环境。

　　国务院

　　2014年7月24日

　　（此件公开发布）

全面户改开启 “农业户口”将成历史

宏观经济 每经网　胡健2014-07-31 00:28

每经记者 胡健 发自北京

　　力度、决心、涉及面可谓前所未有的户籍制度改革，于昨日（7月30日）正式拉开序幕。中国全面深化改革中的这块“硬骨头”正式破冰。

　　《每日经济新闻(微博)》记者了解到，中国政府网昨日全文刊发了《国务院关于进一步推进户籍制度革的意见》（以下简称《意见》），公安部副部长黄明等八部委相关负责人就国务院出台的《意见》有关情况进行通报和解读。

　　由此，我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式即将退出历史舞台。

　　黄明表示，这次户籍制度改革的一个大目标，就是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务。

　　建立城乡统一户口

　　“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”《意见》明确了上述改革举措，标志着我国“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

　　就未来户籍制度发展目标，《意见》指出，进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

　　清华大学中国与世界经济研究中心兼职研究员袁钢明告诉《每日经济新闻》记者，这是一个可喜的变化，现在百姓可以根据自己的意愿进行迁徙。

　　黄明表示，这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实，是以往所没有的，《意见》是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，这一重大改革开始进入全面实施阶段。

　　作为我国改革开放以来伴随着工业化、城镇化快速发展成长的新型劳动大军，农民工是转移人口的主体。按照常住人口统计，中国的城镇化率为52%，但按照户籍人口来统计，城镇化率只有35%，这17个百分点的差距背后，是两亿多的农民工，他们没有实现真正意义上的城镇化。

　　人社部副部长杨志明介绍说，到去年底，全国农民工总量是2.69亿，其中外出农民工是1.66亿；截至今年6月底，外出农民工已经达到了1.74亿，比上年同期增加了307万，这一次户籍制度改革，将对农民工逐步融入城市起到重要作用。具有中国特色的农业劳动力转移道路的显著特点是就业带动、保留地权、渐进落户。

　　不再以“农业”和“非农业”区分户口性质之后，如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利，将是改革的焦点和难点所在。《经济观察报(微博)》2012年末的一则报道显示，曾有研究表明，户口本上共有67项城乡居民“不同等待遇”。

　　解决这一问题，需要各项综合配套改革的同步跟进。

　　教育部副部长刘利民在国新办发布会上介绍说，按照户籍制度改革的总体要求，教育部将在规划上指导各地把常住人口，包括随迁子女纳入到区域教育的发展规划之中，并要求各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障他们能够平等地接受教育。

　　转移支付挂钩户籍改革

　　据中国社科院发布的 《中国农业转移人口市民化进程报告》测算，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中，东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。

　　这对地方政府的财政承受能力是一个挑战。

　　今年初，国家统计局的一项测算结果表明，在福建现有保障政策下，一个农民工(包括随迁家属)市民化需要增加的支出约为12.9万元，如果福建省420万进城农民工全部市民化，全省一次性将新增5429亿元成本，其中公共财政需负担1487亿元，相当于2012年福建地方公共财政收入的80%左右。

　　《意见》提出，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

　　财政部副部长王保安在昨天的发布会上也详解了“埋单”方式。“关于财政转移支付制度同国家户籍管理制度改革挂钩问题，财政政策设计已经具备了一定的基础。近两年，随着户籍制度的管理改革和探索，相应的财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面做了许多有益的探索。”

　　他说，目前在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，已经在转移支付中体现了常住人口的因素。在均衡性转移支付中，实质上已经考虑了农业转移人口市民化的因素。

　　住建部总经济师冯俊也介绍说，没有落户，但是已经按照居住证管理办法取得居住证的进城务工农民，按照当地人民政府的有关规定，满足连续稳定就业、参加社会保险、稳定居住年限等条件的，逐步纳入住房保障体系，逐步享有在居住地住房保障的权利。

　　中小城市吸引力待增强

　　对于户籍制度改革的具体实施，《意见》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。

　　黄明说，原则就是要兼顾大中小城市和建制镇，东中西部地区不同的实际情况，根据人口的规模和各地综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策。总的要求是，能放开的放开，该控制的控制。

　　但黄明也坦言，各类群体的利益诉求多元多样，难以协调，许多人的眼睛只盯着北、上、广，这个要求难以满足。

　　袁钢明分析说，这次改革方案是根据我国面临区域发展不均衡的现实情况而作出的，最理想状态是让人可以自主选择想要迁徙的地方，所有城市都放开户籍限制，但资源承载能力等因素限制了这一目标的实现。

　　他说，解决这一问题最根本的还是要追求平衡发展，不能把好的优惠政策和资源都集中在沿海发达地区，差距扩大以后未来会越来越难缩小。

　　发改委秘书长李朴民也指出，增强中小城市的吸引力，不仅是实施新型城镇化一个重要方面的内容，也是涉及到户籍制度改革的重要问题。因为，中小城市是我国农民工的重要流入地。根据统计，大约有50%以上的外出农民工分布在县级市和地级市。

　　针对如何增强这些城市的吸引力，李朴民说，改善中小城市的交通条件是一个基础。只有交通条件改善了，才会有产业的发展和人口的集聚。

　　按照国家新型城镇化规划的要求，到2020年，普通铁路网要覆盖20万以上人口的城市，快速铁路网要基本覆盖50万以上人口的城市，普通国道要基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口的城市。

　　他还提到，中小城市的市政基础设施建设和公共服务设施建设还有很大的空间，“比如从国外的经验来看，很多著名的大学都分布在中小城市，而且这些城市也因此而闻名，但在我们国家这种情况是少见的。”

　　《《《

　　我国户籍制度改革历程

　　1951年7月

　　《城市户口管理暂行条例》（已废止）

　　1955年6月

　　《关于建立经常户口登记制度的指示》

　　1958年1月

　　《中华人民共和国户口登记条例》

　　1984年10月

　　《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》

　　1985年7月

　　《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》

　　1997年6月

　　《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》

　　1998年7月

　　《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》

　　2001年3月

　　《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》

　　2010年4月

　　《国务院关于转移农村劳动力保障农民工权益工作情况的报告》

　　2012年2月

　　《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》

　　2013年11月

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“加快户籍制度改革”

　　2014年6月

　　《关于进一步推进户籍制度改革的意见》

专家谈户籍改革：公共服务均等化的必由之路

宏观经济 中国青年报何代欣 2014-07-21 07:11

■深化户籍制度改革的背后，承载着一个可以直观审视，并可以亲身感触的“中国梦”。

近日，中共中央把深化户籍制度改革作为近期改革的主要任务公之于众，将加快户籍制度改革作为涉及亿万农业转移人口的一项重大措施。

可以说，这是多年来，推进以人为本的城镇化，表述最全面、指向最明确的一次。那么，这一举措，是不是意味着离《政府工作报告（2014）》提出的“为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”的愿景，更近一步了呢？如果仔细梳理户籍制度改革的基本脉络，不难发现，我国的户籍制度改革：一方面体现出经济社会转型背景下的人文关怀；另一方面，还展示出增长方式转变和民众福利改进的历史脚步。

户籍改革：公共服务均等化的必由之路

深化户籍制度改革是实现基本公共服务均等化的必由之路。众所周知，我国现行的城乡分治的户籍管理制度，既是人口流动的管理政策，也是产生不均等公共服务的根源。长期以来，城市居民较之农村居民可以享有相对优质的教育、医疗等公共服务，也更容易获得良好就业、晋升机会和卫生、健康保障。

这些与社会福利相关的基本公共服务，在城乡之间不均衡分布，确有客观原因：一是我国城市人口聚集度高，具有规模化提供基本公共服务的现实条件；二是经济发展阶段与各地可支配财力等制约，造成了在短时间内不可能还清历史欠账，真正实现无差别的城乡基本公共服务均等化。

以教育资源为例，相对于农村，我国大中城市的中小学绝对数量、生均教育经费支出和师生比等指标，数倍于相邻农村地区。即使在大中城市的周边区县，基础教育质量与城市相比，依然存在较大差距。

解决这个问题有两个思路：第一是直接通过财政补贴，提高教育落后地区的基础教育水平；第二是实现区域间的教育资源再配置，将城市优质教育资源进一步规模化，重点解决已经进城的农村居民子女的入学入托问题。此两条路径实现的前提，就是要破除现行户籍制度下的城乡分治，要坚持以人为本，着力促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

深化户籍改革将是一项长期的、差异化的系统工程。从客观上看，我国排名世界第二的GDP总水平和超过13万亿元的财政收入总规模，能够为我国户籍制度改革，特别是其背后，亟待实现的基本公共服务均等化，提供有力保障。

但也应看到，与国防、外交等公共产品不同，我国的教育、医疗和社会保障等公共服务具有极强的地域特征和个体差异。各大中城市需要解决的户籍人口问题，以及所需的财政资金规模及本地财政状况，也都存在显著不同。根据张力和吴开亚两位学者的测算，折算货币价值的基本公共服务年度均值：排名第一的北京市为28769元/户口，排名最末的是西宁市5413元/户口。北京、深圳、上海、天津、杭州、苏州、宁波、哈尔滨和南京，这9个城市每个户口的基本公共服务年度均值过万元，全国平均值则为8848.67元/户口，中位数值为7077元/户口。如此情况下的户籍制度改革，很可能不是给农村居民签发城市户籍证就完事，而是要依据各地的落户成本、可支配财力状况、及城市基础设施乃至环境承载能力，科学测算并系统规划户籍制度改革的差异化路线图。

户籍改革：居民自由迁徙的开始

不能简单把深化户籍制度改革理解为现有人口管理政策变革，而应将其人文关怀下的经济意义充分发掘。深化户籍制度改革的终极目标之一，是提高农村户籍居民的社会福利水平，近期重点则是有能力在城镇稳定就业和生活的常驻人口有序市民化，为农业转移人口落户城镇创造有利条件。

不容否认，这一改革背后有极大的经济成本，但也有相当的经济发展红利。从世界各国发展的经验看，伴随农村人口的城市化，城市的经济功能及规模效应将进一步增强，经济发展潜力可以进一步被发掘。

三个方面能够佐证上述判断：其一，城市人口聚居带来的人力资本优化及再配置，能有效盘活现有存量人力资源，促进经济增长。其二，城市人口聚居能解决公共服务供给碎片化的成本过高问题，规模化的提供教育、医疗和社会保障，能将有限的社会资源充分利用。其三，城市人口聚居为规模化工业生产乃至未来的规模化农业生产创造条件，主要发达国家的农业产业化之路无不发轫于此。其实，党的十八届三中全会提出发挥市场在配置资源中起决定性作用，背后的一个先决条件就是要素的自由流动与优化配置。

深化户籍制度改革很可能成为我国居民自由迁徙的开始，也是实现伟大复兴中国梦的重要组成部分之一。纵观中国历史发展的脉络，就能发现，各个历史时期的人口迁徙都曾显著影响了经济发展、社会进步与环境改变。

根据复旦大学葛剑雄教授在其代表作《中国移民史》丛书中的描述，中国历次人口大迁徙，包含了战争因素、政府因素、自然因素和环境因素，等等。每次迁徙都对国家人口版图乃至经济版图的构造，产生了重大影响，甚至左右了文明发展的进程。虽然我们现阶段谈论的深化户籍制度改革，还局限于农村转移人口进城、基本公共服务均等化、城镇化建设和小城镇发展等具体问题，但如果你熟悉以往我们严格的户籍管理制度，就可以领会到，如今作出让人口流动起来的决定，是多么的不容易。

中华民族伟大复兴的经济基础是要加快经济转型升级，促进健康、可持续的新经济增长模式形成。人口自由迁徙的第一步，农村转移人口市民化，将有助于改善劳动人口年龄结构，同时提升农村户籍人口的基本素质，真正实现人口素质提高与经济发展同步。人口自由迁徙的第二步，将有助于区域之间的基本公共服务与经济发展环境良性竞争。户籍制度改革的方向无疑是方便人口迁徙，人口迁徙意味着居民可以用脚投票的方式，评价一个地区、一个城市的治安状况、教育水平、医疗条件乃至发展成长空间等方方面面与个体相关的具体问题。

当地方政府长期为以人为本的执政理念寻找抓手的时候，当环境条件、福利水平和个人发展机会决定辖区人口规模的时候，深化户籍制度改革带来的人口迁徙效应，就会在一定程度上有效促进地方治理模式转变和经济发展方式转型。当一个辖区拥有适宜居住的环境、优越成长的机遇与完善福利保障的时候，每一位享有自由迁徙权利的个体，都会心向往之，并追逐之。(中国社会科学院财经战略研究院何代欣)

宜昌户籍改革：人口扩张冲动下的中小城市户改样本

宏观经济 21世纪网 2014-07-23 00:42

本报记者周慧 实习记者谭琛武汉报道

　　人从哪里来？这是中西部有“特大城市”梦想的地级市要面临的一个问题。

　　宜昌，湖北省内经济总量仅次于武汉的省域副中心城市，是诸多有建设“特大城市”目标的地级市之一。按最新规划，到2015年，宜昌城区框架达到200平方公里、200万常住人口。人口和面积相当于在2012年的基础上翻一倍。

　　湖北提出“建特大城市”规划的地级市还包括襄阳、荆州、黄石等。在全国范围内，多个地级市提出人口、面积翻番的规划，部分城市以“鬼城”出名。21世纪经济报道记者采访发现，户籍制度的放开，也被认为是吸引外来人口的方式之一。

　　21世纪经济报道记者采访发现，目前西部地区如四川，已经全面放开户籍政策。中部地区的湖北，暂处观望状态，而湖北一些发展较快的地级市，在突击建设特大城市的背景下，户籍改革冲动初现。

　　逐渐放开的户籍

　　湖北恩施小伙谈新（化名），武汉工程大学毕业，工作在宜昌，户籍先后从恩施转到武汉，最后落户宜昌。对于谈新来说，这里环境较武汉干净宜居，择业机会在省内仅次于武汉。

　　另外，湖北省域副中心城市宜昌，其落户政策在不断放宽。宜昌市公安局工作人员告诉21世纪经济报道记者，对于老员工落户，只要提供单位的用工合同以及相关证件即可办理入户，还可以先落户后就业。

　　在户籍改革方面，宜昌是湖北省内相对有实质性进展的城市。2014年初，宜昌市出台《关于推进以人为核心新型城镇化的意见》（下称《意见》）。

　　《意见》称，大专以上毕业生允许在宜昌先落户后就业。这意味着宜昌取消了全日制普通高等学校毕业生来宜昌的落户限制，大专以上高等学校毕业生可在宜昌境内就业地、创业地办理城镇落户手续。

　　宜昌市除了积极引进的老员工群体，农民工回流也占落户相当大一部分。据湖北省统计部门的数据，除省会武汉外，宜昌是省内唯一常住人口超过户籍人口的城市。

　　《意见》提到，在宜昌城区有合法稳定住所，持居住证连续居住满3年，与居住地用人单位签订劳动（聘用）合同并参加社会保险满一定年限（或在居住地持有工商营业执照并纳税满一定年限）的人员，本人及其父母、配偶、未婚子女均可将户口迁入居住地。

　　相对2011年的政策，新政已有很大进步。

　　此前，宜昌要求流动人口持居住证在同一地连续居住并依法缴纳社会保险费满5年、具有稳定职业和本人所有的住房，符合计划生育相关规定，且无违法犯罪记录的，本人可以申请取得居住地常住户口。

　　城市扩张冲动

　　“一些中小城市，对于放开户籍的改革已经很迫切。”在中南财经政法大学副教授、湖北人口学会副秘书长石智雷看来，人口集聚是城市发展的重要推动力，特别是在建设特大城市的背景下。

　　宜昌市的人口和城区面积扩张冲动明显。

　　据一位宜昌市政府官员介绍，在制定“十二五”规划初期，宜昌提出“到2015年，城区人口达到160 万”，在提交省级会议讨论时，160万被领导认为偏保守。

　　2011年6月，湖北省委省政府通过的《全面实施“一主两副”重大战略决策，加快推进宜昌市跨越式发展的决定》提到，2015年宜昌主城区建成区面积达到200平方公里，城市人口达到200万，实现从大城市向特大城市迈进。

　　宜昌市相关部门提供资料显示，2013年中心城区人口为135万人、面积136平方公里，全市城镇化率达到56%。

　　据石智雷调研显示，宜昌市长期以来都维持在低生育水平状态，2000年之后人口自然增长率甚至为负值。对于宜昌来说，必须全面增强城市综合竞争力和人才吸引力，加快城市人口集聚步伐。不仅要着眼于本市域内人口分布调整，更要放眼于吸纳周边市州如荆州、荆门、恩施以及整个西南片区甚至全省、全国范围内人口，从更大的视角来看待人口的迁移流动。

　　等待中央政策

　　21世纪经济报道记者梳理发现，目前湖北各地在户籍改革方面，多数处于观望状态。湖北一地级市官员透露，几年前当地即制定了户籍改革政策，并汇报到市委市政府，随后搁置下来。据称，搁置原因是省一级暂未表态，等中央的城镇化规划出台，现在又在等《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

　　湖北一位参与政府决策讨论的专家分析，东部沿海地区向内地产业转移趋势明显，在承接产业转移方面，中西部地区各城市之间的竞争已越来越激烈，而依靠户籍政策吸引充实地方人才，必将是政策优势之一。

　　但是，中部地区的中小城市，一方面扩城冲动明显，但在户改方面普遍偏保守，湖北省户籍改革基本是止步状态，与四川等地有较大的差距。

　　建设特大城市，除了面积和人口，核心是产城融合，产业是吸引人口集聚的核心因素，户籍政策是重要推动力，户籍改革更需要相应的全方位的配套政策等，否则户籍也是一纸空文。

　　据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文近期透露，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》历经4次审议都原则性地通过，接下来在经过适当修改之后，很快就会对外公布。

　　这对于宜昌这样的地级市来说，该政策出台后，地方新一轮户籍改革或将真正开始。